Po 14 latach Żoliborz doczekał się planu. 

Pani Marlena Happach. Szefowa Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w Warszawie, czyli jednostki, która odpowiada za planowanie przestrzenne w Warszawie. Po ponad czternastu latach Plan Miejscowy dla Żoliborza Południowego został w końcu uchwalony. Jednak dla wielu ludzi zwrot MPZP może cały czas być enigmatyczny i dlatego chciałbym zapytać Panią, co to w ogóle jest MPZP i jak się go tworzy?

Plan miejscowy, czyli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP) jest lokalnym aktem prawa. Tak jak ustawy uchwalane przez sejm regulują co można robić (a czego nie można) na poziomie całego kraju, tak plany miejscowe uchwalane przez Radę m.st. Warszawy określają, co można zbudować (a czego nie) w naszym mieście. Plan miejscowy dotyczy spraw związanych z budową i przebudową domów, ulic, placów, infrastruktury oraz urządzaniem parków i skwerów. Plan określa, czy w danym miejscu można zbudować tylko budynki mieszkalne, czy mogą lub powinny znaleźć się w nich sklepy w parterach, czy zbudować można tylko biura albo szkołę, albo że nic nie można zbudować, bo dane miejsce przeznaczone jest na park.

Plan określa zasady kształtowania zabudowy. Decyduje jak wysokie mogą powstać budynki. Wskazuje ile miejsca mogą zająć budynki na działce oraz jaką powierzchnię powinna zająć zieleń. Plan miejscowy może też zawierać zapisy dotyczące długości elewacji, stosowanej kolorystyki i doboru materiałów, a także kształtu dachów.
Podstawowym celem planu miejscowego jest ukonstytuowanie akceptowalnego dla wszystkich stron kompromisu, uwzględniającego potrzeby mieszkańców, właścicieli terenów i inwestorów, użytkowników i społeczników, przy zastosowaniu całej dostępnej fachowej wiedzy.
Sam proces przygotowania planu jest złożony i czasochłonny. Zgodnie z ustawą, plan przygotowuje prezydent. Oczywiście nie robi tego własnoręcznie. Każdy plan ma swojego projektanta, który kieruje zespołem specjalistów z różnych branż – ochrony środowiska, komunikacji, infrastruktury technicznej, ekonomii. Plan Żoliborza Południowego opracowała ekipa pod kierunkiem Anny Kosik-Kłopotowskiej z Miejskiej Pracowni Planowania Przestrzennego. Warto pamiętać, że historia planu dla Żoliborza Południowego zaczęła się jeszcze wcześniej. Wielu architektów i urbanistów kojarzy ten teren z projektem nieżyjącego już architekta Andrzeja Kicińskiego, którego sugestywna wizja na pewno w dużym stopniu wpłynęła na kierunek myślenia o przestrzeni tego rejonu.

Wracając do samej procedury: od strony formalnej i merytorycznej w imieniu prezydenta kierują nią przedstawiciele naszego biura. W przypadku dzielnicy Żoliborz planami zajmuje się Wydział Zagospodarowania Przestrzennego, którego naczelnikiem od 2017 r. jest Maria Jeleń, a wszystkie warszawskie plany i wszystkie wydziały zagospodarowania podlegają mojemu zastępcy, legendarnemu już w wielu kręgach Markowi Mikosowi.

Jednak ostateczne decyzje co do planu podejmują nie urzędnicy czy projektanci, ale wybrani w demokratycznych wyborach radni. To Rada m.st. Warszawy, poprzez uchwałę o przystąpieniu do planu, rozstrzyga o tym, czy dany plan ma być opracowany, a uchwalając gotowy plan, decyduje o tym, czy ma się on stać obowiązującym prawem. W trakcie przygotowania planu Komisja Ładu kilkakrotnie zapoznaje się z projektem i może zgłaszać uwagi, to też komisja ostatecznie rekomenduje (lub nie) plan do uchwalenia.

Swój czas na głos w toku procedury mają oczywiście także mieszkańcy, właściciele, inwestorzy i wszyscy zainteresowani. Są dwa takie etapy – poprzez wnioski do planu na samym początku oraz poprzez uwagi w trakcie wyłożenia, czyli publicznej prezentacji gotowego projektu planu.

Dlaczego Pani zdaniem uchwalanie planów trwa w niektórych przypadkach tak długo?

Przyczyn jest wiele. Jak już wspominałam, sama procedura jest długa i skomplikowana. I może to paradoksalne, ale uwzględnienie głosu społecznego jeszcze ją wydłuża. Jeżeli przyjęte uwagi złożone w trakcie wyłożenia wpłyną na projekt w taki sposób, że ograniczą czyjeś prawo do dysponowania swoją własnością, to projekt planu musi być wyłożony ponownie. W takim przypadku powtarza się wszystkie niezbędne czynności – także uzgodnienia i opinie, jeśli w ich zakresie zaszły zmiany. Dodatkowe wyłożenia pozwalają więc na uwzględnianie kolejnych uwag, ale też wydłużają procedurę uchwalania o co najmniej kilka miesięcy. Dodatkowy czas pochłania też dostosowanie projektów planów do zmian prawnych wynikających z kolejnych orzeczeń sądowych. To bardzo żmudne i przyznam frustrujące, kiedy kolejny raz wracamy do zmian w pierwszej części tekstu planu, zawierającej, jak każdy zapis prawny, zestaw definicji…

W Warszawie musimy też niestety pokonać trudności organizacyjne. U nas toczy się wiele procedur jednocześnie. Jedną trzecią powierzchni miasta pokrywają plany w trakcie procedury – jest ich ponad dwieście. Powierzchniowo niemal tyle samo, ile uchwalonych zostało przez ostatnich 20 lat. Nie da się działać skutecznie przy tak szerokim froncie prac. To dlatego po moim przyjściu do biura przyjęłam zasadę priorytetyzacji. Uzgadniamy z odpowiedzialnym za nasz obszar działania wiceprezydentem Michałem Olszewskim, które rejony wymagają najpilniej ustaleń planistycznych. Czyli na raz robimy planów mniej, ale dzięki temu możemy je robić szybciej, bo pomiędzy kolejnymi etapami nie zachodzą tak znaczące zmiany poprzez rozwijającą się, mimo braku planu, zabudowę. To właśnie ten słynny wyścig planu z wuzetkami. W efekcie, w zeszłym roku udało się uchwalić 19 planów, a kolejne 4 były do Rady przekazane. Staramy się listę systematycznie skracać i dlatego też tak niechętnie podejmujemy się kolejnych planów. Przede wszystkim musimy zakończyć rozpoczęte procedury.

Jest też grupa planów, które zostały wszczęte, ale ich uchwalenie nie jest możliwe przed uchwaleniem nowego studium, czyli za 3-4 lata. Dlaczego? Bo plan miejscowy musi być zgodny ze studium. A wuzetki niestety nie. Jeżeli na danym terenie zagospodarowanie terenu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy przekroczyło już parametry określone przez studium, to uchwalenie planu nie jest już możliwe. Niestety, w takim przypadku nowe studium będzie już tylko konstytuować stan obecny, a nie kreować politykę urbanistyczną. Wuzetki – narzędzie stworzone do uzupełniania zabudowy – stały się podstawą do zabudowywania całych kwartałów, bez żadnej spójnej myśli planistycznej, a co gorsza, bez możliwości zabezpieczenia terenów pod usługi publiczne, takie jak szkoły czy parki. To może zrobić tylko plan miejscowy. Ale akurat w tych kwestiach, po batalii o plan dla Żoliborza Południowego, wasi czytelnicy pewnie są już ekspertami.

Wiem, że włożyli Państwo mnóstwo pracy w „nasz” plan. Co tak wyjątkowego, i zarazem trudnego, się w nim znalazło, że potrzeba było tak dużo czasu na jego uchwalenie?

Na poziomie projektu zadanie było bardzo trudne, bo przy tak zaawansowanym stanie zabudowy niewiele właściwie pozostało do zaprojektowania, a jednocześnie oczekiwania wobec koncepcji planistycznej były bardzo wygórowane. To w końcu Żoliborz – kolebka wzorcowych osiedli mieszkaniowych.

Dość ambitnie podeszliśmy też do konsultacji z mieszkańcami, inwestorami, użytkownikami. Ten plan był wykładany jako jeden z pierwszych po stworzeniu w naszym biurze nowego Wydziału Dialogu. Właściwie testowaliśmy na nim pierwsze zmiany – dyżury projektantów w terenie, plansze z rysunkiem planu na miejscu, dodatkowe kolorowe ogłoszenia.
No i najważniejsza sprawa – ten plan to przykład bardzo trudnego kompromisu. Wyważenie interesów wszystkich stron było tu dużym wyzwaniem. I chyba żadna z tych stron nie jest do końca zadowolona; udało się wprowadzić przestrzeń publiczną i zieleń, ale dość symboliczną i mocno okrojoną względem pierwotnych zamierzeń. Z drugiej strony, usługi publiczne i park powstać mogły tylko kosztem zaplanowanych już inwestycji. To generuje koszty , zarówno w formie potencjalnych odszkodowań, jak i zawiedzionych ambicji niektórych deweloperów.

Nie wszystkich udało się przekonać do tego rozwiązania. Także radni bardzo długo i przy burzliwych dyskusjach podejmowali ostateczną decyzję. Gdyby nie ogromna determinacja, przede wszystkim prezydenta Michała Olszewskiego oraz strony społecznej, nagłaśniającej temat w mediach i bardzo aktywnej na wszystkich etapach procesu, na pewno dzisiaj nie odpowiadałabym na Pana pytania o uchwalony plan.

Jak jest z rygorem wykonalności planów? Czy w ogóle coś takiego posiadają? Jeśli w planie miejscowym, w określonym obszarze, narysowana jest droga (tak jak w przypadku drogi wzdłuż torów, równolegle do ul. Rydygiera,) a faktycznie tej drogi nie ma, to czy jest jakiś przepis, który nakazuje władzom zrealizowanie zapisów planu w określonym terminie?

Plan miejscowy to zapisane zasady, a nie projekt wykonawczy. Plan określa możliwość budowania na określonych w nim warunkach, ale nie może nikomu nakazać zbudowania domu, to już zależy od woli właściciela gruntu. Nie podaje również – tak jak to jest w przypadku projektu budowlanego – jak dokładnie ma wyglądać budynek, ile mieć pięter, jaką powierzchnię, itd. Plan określa jedynie pewne widełki, w których można budować: budynek nie może być ani niższy, ani wyższy niż plan na to pozwala, nie może zająć powierzchni większej niż określony procent powierzchni działki, itp. Zwykle inwestorom zależy na tym, żeby skorzystać z możliwości zabudowy, jaką daje im plan. Często pociąga to za sobą budowę nowych ulic i placów, szkół, przedszkoli i innych usług publicznych, urządzenie terenów zieleni, itp. Inwestor niejednokrotnie partycypuje w kosztach takich przedsięwzięć. Oczywiście miasto musi spełniać swoje obowiązki względem mieszkańców – budować szkoły, parki i drogi. Na ogół jest to jednak proces długotrwały – wieloletni, wymaga bowiem przygotowania szczegółowych projektów, uzyskania pozwoleń i uzgodnień, pozyskania finansowania, itp. W żaden sposób plan miejscowy nie obliguje ani właścicieli prywatnych, ani publicznych, do realizacji jego zapisów w określonym czasie.

Po jakim dokładnie czasie od uchwalenia planu zaczyna on prawomocnie obowiązywać?

Niestety, nie wszystkie terminy są możliwe do wyliczenia co do dnia. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, prezydent miasta powinien przedłożyć wojewodzie uchwałę rady miasta w terminie 7 dni od jej podjęcia. Od momentu otrzymania uchwały wojewoda ma 30 dni na stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części. Następnie uchwała musi zostać opublikowana w dzienniku urzędowym województwa. W tym przypadku ustawodawca nie określił wprost terminu, w jakim nastąpić powinna publikacja planu miejscowego. Zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenie planu miejscowego w dzienniku urzędowym województwa powinno nastąpić niezwłocznie. Wejście w życie planu następuje zgodnie z terminem określonym w uchwale – w przypadku Żoliborza Południowego po 30 dniach od publikacji. Dla planów wszczętych po 2010 r. ten termin jest zwykle krótszy, choć liczy nie mniej niż 14 dni.

Co w przypadku, kiedy wojewoda podejmie decyzję o wyłączeniu jakiegoś obszaru z planu? Co to oznacza dla całego planu? Przechodzi on dalej bez tego miejsca, czy wraca do Pani biura i jest procedowany raz jeszcze?

Jeżeli wojewoda stwierdzi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, może stwierdzić nieważność uchwały w całości lub w części. Każdy taki przypadek trzeba bardzo szczegółowo przeanalizować, bo możliwości postępowania są różne. Jeżeli gmina (w naszym przypadku miasto) uzna, że poprzez rozstrzygnięcie naruszony został interes prawny, kompetencje lub uprawnienia, może złożyć skargę. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała Rady. O ostatecznym wyniku przesądzi w takim przypadku Sąd Administracyjny. Jeśli nie ma przesłanek do złożenia skargi, albo też została ona odrzucona lub oddalona, to trzeba powtórzyć wszystkie czynności niezbędne do doprowadzenia planu do zgodności z przepisami prawa. Oznacza to powrót do tego momentu procedury, w którym wojewoda stwierdził niezgodność, może być to więc ponowne wyłożenie części planu, a może być to rozpoczęcie całej procedury – od podjęcia uchwały o przystąpieniu – od początku. W takich przypadkach do czasu uchwalenia kolejnego planu uchylony zapis, na przykład dotyczący konkretnego terenu, nie obowiązuje.